【案例】从政府法制局的角度看特许经营纠纷解决思路——以广东省清远市为例（港华燃气VS昆仑燃气）

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编者按：这是一篇由广东清远市政府法制局写的案例研究。面对港华燃气和昆仑燃气在清远市的特许经营之争，作为政府法律智囊的法制局如何分析这个纠纷，又为市政府处置纠纷提供了什么样的建议？业内或许可以从该案例管窥政府处理特许经营纠纷的思路，为解决自己的问题找到启发。

来源：清远市法制局网站

[案情]

清远市港华燃气有限公司（更名前为清远兰光公司），2005年经市政府同意与市建设局签订了《特许经营协议》，获得了对市区（含市高新产业区、清新县城）长达30年的管道煤气特许经营权。后因2008年市政府与中石油昆仑燃气有限公司签订《清远市城市燃气项目合作协议》，并于2010年协议授予该公司在市区大燕河以南、武广快线以东，清新县县城以外，以及佛冈和三连一阳地区管道燃气的特许经营权。由此引起了港华公司与昆仑公司对双方特许经营权所属地域范围的争议。市政府作为该特许经营权的授予方，拟妥善协调解决好双方的上述争议。

[问题]

市政府应如何处理双方的特许经营权争议？

[焦点]

该案的焦点是双方特许经营权范围的部分重叠问题是否真实存在？应如何界定？如证实存在，应如何解决？

[评析]

针对以上问题，作逐一分析。

一、关于双方特许经营权范围是否存在部分重叠的问题。

《城市燃气管理办法》（1997年建设部令第62号）第十六条规定：“用管道供应城市燃气的，实行区域性统一经营。”（编者注：该办法已被2011年3月施行的《城镇燃气管理条例》所替代）《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年建设部令第126号）第二条第二款规定：“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”及其第九条规定：主管部门经市、县政府批准，与中标者签订的特许经营协议应当包括特许经营内容、区域、范围及有效期限等。即城市管道燃气的经营项目经过市、县政府批准的，可以实行协议区域范围内的特许经营。

2005年，经市政府同意，市建设局与清远兰光公司（即现在的港华公司）签订了《清远市（含清新县城）管道燃气特许经营协议》，按协议获得了对清远市和清新县的城市规划区（含市高新产业区、清新县城）有效期为30年的管道煤气特许经营权。同时还协议约定“为维护特许经营权的完整性，在特许经营期间，甲方（市建设局）不得在已授予乙方（清远兰光公司）特许经营权地域范围内，再将特许经营权授予第三方”。即该特许经营权在协议约定的特许经营地域范围内具有独占性和排他性。

由于2010年市政府又批复授予清远昆仑公司在市区大燕河以南、武广快线以东，清新县县城以外，以及佛冈和三连一阳地区管道燃气的特许经营权。这就使得初步从两份协议内容来看，两个被授予的特许经营权范围，在市区大燕河以南、武广快线以东区域与龙潭镇、源潭镇以及石角镇部分区域范围上可能存在部分交叉重叠的情形，这也正是本案的集中争议之所在。至于具体重叠区域范围的认定问题，由于又涉及到了协议当中约定的“城市总体规划区划定的城市规划区”的界定问题，故应由市城乡规划行政主管部门进行最终的核定。

二、解决争议的理想途径。

由于两个特许经营权在区域范围上有部分重叠的情形存在，如果按照《特许经营协议》约定的争议解决条款，由港华公司选择仲裁或诉讼的途径来解决争议纠纷（即可要求违约的授权方赔偿损失并继续履行原协议等义务），作为特许经营授权方的市政府可能会陷入较被动的局面，即不是双赢的结果。理想的解决方式是，就原来两份协议的特许经营权范围重叠问题由协议的双方当事人协商一致、调整解决。

三、关于特许经营权的取消条件和程序内容补充。

《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）第十八条规定：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或抵押的；（三）因管理不善。发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。”及其第二十五条规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”

《合同法》关于解除合同的问题第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”及第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”

综上所述，要取消原已授予的管道燃气特许经营权，需要符合上述法定条件或双方协议约定的条件，并按上述法定程序和协议约定的程序进行，才能产生“合法取消”的法律效果。

但符合取消特许经营权的条件，是需要有足够的证据证实的。如证明对方擅自转让了管道燃气特许经营权的证据、证明双方原定建设期限的证据、证明对方迟延履行建设义务并经相对方催告后在合理期限内仍未履行建设义务的证据，等等。否则，单方面的取消或解除协议很可能会构成违约，从而承担违约责任。

后记：最后，本案在市政府协调下顺利解决，清远市港华燃气有限公司和清远中石油昆仑燃气公司均表示对协调结果满意。

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